如果说1978年农村实行土地承包制,是改革开放有关集体土地的第一次重大变革,那么,30年后“逐步建立城乡统一的建设用地市场”,则可以称为集体土地的第二次重大变革。相比第一次土地变革的雷厉风行,此次变革可能需要更为漫长的时间。

　　这是一次土地制度的再造。因为事关重大利益的调整,它注定是不轻松的。

　　现行土地管理法律必须修改

　　10月19日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》如此表述:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

　　这是有关集体土地制度的重大改革。专家向记者解读说,这标志着:第一,集体土地无须转为国有即可纳入经营性(非公益性)建设用地;第二,集体经营性建设用地与国有土地同权同价。

　　过往几十年,我国实行的是城乡二元制土地制度:土地的国家所有制和农民集体所有制,土地分为城市(镇)国有土地和农村集体土地,集体土地必须被政府征用,变为国有土地,才能成为经营性建设用地。而集体土地转为国有土地,“身价”立即蹿升数十倍,但农民集体所得不过十几分之一。

　　叶剑平认为,在建设用地这个平台,农民集体所有的土地与国家所有的土地,开始享有平等的权利,打通了建设用地的城乡壁垒,实现了建设用地的土地供应多元化。这是国家制度建设的一大进步,也是城乡统筹的基础。

　　国务院发展研究中心党组成员蒋省三10月24日在国土资源部和天津市人民政府共同举办的“首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛”上说,对依法取得的农村集体建设用地在规划的前提下与国有土地享有平等权利,打破了按所有制批准建设用地进入市场的制度化障碍。但农村集体建设用地进入市场以后,政府原有的土地指标管理面临着挑战。

　　这将是一个全新的土地制度。但很显然,这种制度构成了对现有法律法规的重大突破。也就是说,现有土地制度尤其是关于集体建设用地的一系列法律法规、监督、管理、建设的制度,必须进行修改完善或者重新建立。

　　譬如,现在出让的国有土地使用年限多为50-70年,但集体土地承包期限是30年,如果要确保集体建设用地与国有建设用地同权同价,就必须对此进行修改。据国土资源部政策法规司司长王守智此前透露,《土地管理法》新的修改起草工作已经启动,农村集体土地的产权制度特别是农村集体土地的使用权流转制度、集体土地承包期限等是修改的重点。

　　中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文10月24日在“首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛”上说,《决定》中提出,现有的农村土地承包关系要保持稳定,并长久不变。这个长久不变是什么意思？30年、50年、70年都考虑到了,“但是肯定比这个还长,可以放心”。

　　陈锡文近日在接受媒体采访时表示,现有土地法律制度确有不完善之处。首先是两种土地所有权的边界问题。随着城市的不断扩张,城市建设用地面积不断扩大,而且占用的土地多是农村土地。《宪法》规定,城市土地归国家所有,但事实上城市扩张到哪里,农民的土地就减少到哪里。由于城市土地的边界总在变,农地的边界也稳定不了,这也是农地纠纷的一大隐患。

　　同时,陈认为还有改变土地所有权的程序和依据问题。《宪法》规定,国家出于公共利益的需要,可动用征地权,把集体所有的土地变为国家所有。但对非公共利益的建设项目,是否可以动用征地权,缺乏明确界定。但后来的《土地管理法》又规定:除了农民集体建设用地,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。这意味着,无论是公益性用地还是经营性用地,只要用于非农建设,就必须征为国有。国家征地的范围也就相应扩大了。实践中,一些城市政府就利用上述法律规定,强行征用农民集体所有的土地,理由是既然城市土地归国家所有,而农民的这些土地在城市规划区内,那么政府当然就可行使征地权。至于该建设项目到底是用于公共利益还是商业目的,就顾不上那么多了。

　　近年来,一些地方出台了农村集体建设用地流转的管理办法,学术界对此讨论较多,大多认为是农地制度改革的一种突破。但陈锡文称,实际上,所谓“集体建设用地入市”,不过是中国现有不完善的土地法律制度中的一个特例。因为如果严格实行土地用途管制的规划管理制度,只要属规划许可的建设用地,按照程序去用即可,而不必分国有和集体。

　　但陈锡文所说的前提是,集体土地也纳入土地用途管制轨道。